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政策分析 | 民法典:绿色理念护航生态文明建设


来源:四川省环境政策研究与规划院 时间:2020年10月29日 【打印】【关闭

2020年5月28日,第十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》,自2021年1月1日起施行。民法典开篇即规定了民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。这是世界上第一部将环境保护作为基本原则加以规定的民法典,宣示了民法对绿色发展理念的贯彻。四川省环境政策研究与规划院从民法典绿色原则出发,搜集各分编中的绿色条款,梳理出民法典的绿色规则体系,并结合我省实际,就民法典对生态环境管理所产生的绿色影响进行了分析,以供参考。


Part 01

民法典的绿色规则体系






1.总则:确立了绿色原则

民法典总则将“有利于节约资源、保护生态环境”写入基本原则,与民法传统的平等、自愿、公平、诚实、守信五大原则并列,是近现代民法前提假设的“理性经济人”向“生态理性经济人”的发展,即承认个人的行为必须受到环境公平与正义的约束,体现了习近平生态文明思想“科学自然观”“绿色发展观”“基本民生观”“严密法治观”“全民行动观”。


新增的绿色原则在民法典中确立了新的价值标准。一方面,它是所有民事主体从事所有民事活动都必须遵循的基本义务,对于没有明确具体规定的行为应当按照第9条之规定判断行为是否合法;另一方面,它也为民法规范、条款、制度的绿色化和相关裁判解释提供了依据。


2.物权编:对物权进行绿色限制

“物权编”从环境私益和环境公益两个角度对物权进行了绿色限制,对环境权益实施双重保护。


在环境私益方面,确立了由相邻关系、建筑物区分所有权以及添附和地役权构成的三位一体绿色制度体系。一是相邻关系制度。我国现行法域下的相邻关系规范目的主要是经济利益最大化和资源配置最优化,并未充分体现人们对美好生存环境的向往。民法典第288条至第296条就常见生活性环境问题进行了规定,确立了保护美好生活环境的底线。二是建筑物区分所有权制度。第274条、第286条和第287条从小区绿地特别保护、小区公共环境治理、业主合法权益保障请求权三个方面提供小区环境公益保障,构建共有环境的共同保护新机制。三是添附制度和地役权制度。第322条和第375条、第378条、第379条为节约资源、实现物尽其用提供了民法依据,扩展了环境权益的民法保护范围。


在环境公益方面,规定了重要环境要素共有、分层保护环境权益。一是把重要环境要素纳入国有资源范畴。解决了我国长期存在的重要问题之一即国家所有权主体缺位,所有权和管理权不分。民法典第209条和第242条、第246条、第247条、第248条、第250条、第251条确认和扩展了宪法有关国有资源的范围,为从全民利益、公众需要角度分配、管理和保护重要资源奠定了权属根基。二是对用益物权加以生态环境约束。第326条明确用益物权人合理开发利用资源的义务,对物权使用增设环境保护的限制,克服了传统自然资源物权制度设计“物尽其用”的单一经济价值考量。第346条明确设立建设用地使用权应当符合绿色原则,即体现节约资源、保护生态环境的要求,彰显了土地等自然资源在满足特定主体经济利益诉求的同时,更需要服务于公众环境利益的环境民生需求,具有开创性,环保意义重大。


3.合同编:对合同履行进行绿色约束

“合同编”的绿色规则要求实质上是明确了债权形式的绿色义务,是财产交易活动的绿色变革,从源头上为节约资源、保护生态环境提供了民法依据。


绿色原则成为合同履行必要原则。民法典“合同编”第509条规定当事人在合同履行过程中,不仅要遵循诚信原则,而且要将环境保护作为出发点“避免浪费资源、污染环境和破坏生态”,将绿色原则纳入附随义务体系。


增加合同履行中的绿色义务。第558条增加了旧物回收义务,扩展了后合同义务的内容。第625条对该义务进一步具体化,改变了后合同义务的规范结构。同时,第619条明确了适当包装义务,以立法方式确定了合同附随义务中的协助义务。有助于民事交易活动的绿色转型,加快形成节约资源和保护环境的绿色生产方式和生活方式。


增加物业服务人的环保义务。第942条规定物业服务人不仅要维护物业服务区内的基本秩序,而且要对违反环保法律法规的行为及时采取合理措施制止,并向有关行政主管部门报告并协助处理,从公民的日常生活中规制其不环保的行为,保护最贴近居民生活的绿色环境。


4.侵权责任编:以更严格制度保护环境民生

“侵权责任编”加大了环境污染和生态破坏行为的违法成本,以更严格的制度保障环境民生。民法典“侵权责任编”用七个条文规定了“环境污染和生态破坏责任”,相比于原《侵权责任法》,在责任理念、责任范围、责任方式、责任程度等方面均有加强。相关规定在吸纳《生态环境损害赔偿制度改革方案》相关内容的基础上,在民法典中规定了公法性质的生态环境损害修复或者赔偿责任,是民法典的重大突破,也是民法典“绿色化”、贯彻习近平生态文明思想的成果。


将破坏生态行为纳入环境侵权责任。第1229条将环境侵权责任原因行为确定为污染环境和破坏生态行为,扩大了环境侵权责任的规制类型与范围,全面约束,严厉追责。


对污染受害者合理保护。第1230条规定了在污染环境和破坏生态纠纷案件中的举证责任倒置规则,考虑到污染受害者的弱势地位及自行取证的难度较大,对污染受害者进行合理保护。


提高了环境侵权的违法成本。第1232条和第1235条增设环境侵权惩罚性赔偿规定,在民事责任以损害填补为原则的范围内加重了恶意违法者所实际承担的责任,提高了环境侵权的违法成本。


增设了生态损害赔偿制度和生态环境损害修复制度。第1234条和第1235条增设的生态环境损害赔偿制度、生态环境损害修复制度等规定,为民法典与环境保护法中公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度提供了实体法依据。





Part 02

民法典对生态环境管理的绿色影响







1.绿色原则推动环境政策落到实处

绿色原则作为民事立法的指导思想,有助于国家环境政策落到实处。近年来,国家大力推行环境政策,但节约资源、保护生态环境是一个复杂的系统工程,仅有宏观政策扶持与引导远远不够。政策作为一种指导性文件,缺乏强制力,环境污染仅仅依靠政策无法实现有效规制。


我国一直提倡大力推动形成绿色生产方式和生活方式,大力加强生态系统的保护和修复,大力推进生态环境治理体系和治理能力现代化。上述三大基础工作既是打好打赢污染防治攻坚战的保障,也是生态文明建设的重要内容。民法典出台之前,三大基础并没有明确的法定指导原则,各地都是在不断的摸索和总结经验、教训中实践,往往事倍功半。民法典作为重要的部门法,与各方主体在日常生活中的权利和义务密切相关,为三大基础工作确立了基本原则和制度支撑,更加“挺直了腰板”。有利于各地各部门和各民事主体更好地落实生态环境保护要求。


2.第三者责任规定调整部分环境立法适用

民法典对第三者责任作出了规定,赋予了受污染者可以向排污方或者第三人直接追责的选择权,这与已出台的部分环境法规定不尽一致,这些环境法律的适用规则需要作出新的调整。


水污染防治法关于第三者责任条款失效。水污染防治法第96条第4款规定:“水污染损害是由第三人造成的,排污方承担赔偿责任后,有权向第三方追偿。”此款仅仅是污染者向第三人追偿的规定,而非直接选择第三者承担责任,依此款受污染者无选择权。根据后法优于前法原则,应适用民法典规定,水污染防治法相关条款失效。


海洋环境保护法关于第三者责任条款可继续适用。海洋环境保护法第89条第1款后段规定:“完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任”,不存在受污染者选择权。依国际规则优先于国内法适用,国内法不能改变国际规则大法解释原则,海洋环境保护法的此款规定优先适用于民法典的规定。这是因为此款来自国际公约。在国际关系和外国法中,第三人原因引起的不可抗力、战争及暴力事件均为免责事由,海洋环境污染往往涉及国际因素,必须使用共同国际规则。我国民法典的规定体现了立法对受害者的优先保护,立法本意并未考虑涉外因素较多的海洋环境污染。


3.生态环境损害赔偿为政府索赔提供实体法依据

民法典为健全完善生态环境损害赔偿制度提供了法治保障。过去,在实体法上,生态环境损害赔偿一直缺乏依据。现在,民法典在原“环境污染责任”的基础上,明确追究生态环境损害赔偿责任的方式和内容。


民法典第1234条将司法解释上升为法典化,明确了国家规定的机关和法律规定的组织对生态环境损害的索赔权,包括检察院、法律授权的行政部门和合法的非政府组织。第1232条规定了惩罚金赔偿,增加了违法成本,加强了对环境违法行为的震慑作用。


4.环境修复制度确立促使恢复性司法法制实现

民法典规定的环境修复责任为生态环境损害明确了新的责任方式,使恢复性司法理念得到了法制实现。在民法典出台之前,我国的侵权责任方式中往往只能通过恢复原状这种形式来修复生态环境损害。近年来,在越来越多的司法案例中通过消除污染、增殖放流、补植复绿、土地垦复等方式促进受损生态环境修复。但遗憾的是,该理念在我国并无法制支撑,司法实践略显尴尬。一方面,该理念并未被全部接受,争议颇多;另一方面,即使运用该理念作出了司法裁判,所导致的结果也并不如意。


直到民法典的出台,规定了加害人实施损害生态环境的行为并造成生态环境损害的应当承担环境修复责任,该责任的承担必须有修复的可能和必要,并且以恢复破坏的环境功能为标准。通过对环境修复责任的明确,使得恢复性司法理念得到了法制实现。


5.绿色观念深入人心促进环境守法

可持续发展的绿色观念对大众思想潜移默化,促进环境守法。曾经,人类中心主义的环境观盛行,经济飞速发展却带来了环境问题。近年来,虽然生态环境取得了明显改善,但是生态环境保护面临的形势依然严峻复杂。公众已经意识到人类中心主义观念并不可取,可持续发展观兼顾了经济发展与节约资源、保护环境,民法典正是在这种可持续发展的绿色观念指导下应运而生。


民法典绿色原则提纲挈领,丰富了民法在环境保护方面的整体思路,使绿色规则贯穿了整部民法典,各分编中的绿色规则是绿色观念的具体体现。民法典出台后,通过法律宣传和司法实践,可以有力地推动可持续发展的绿色观念深入人心,普通民众、企事业单位等法人和其他组织等民事主体,在开展民事行为时通过将自身行为与民法典要求进行比较、匹配,从而提升全社会的生态环境保护意识。随着民法典的深入实施,这种无形的约束力必将进一步加强,指导、规范社会公众的环境守法行为,更好推动美丽中国的建设。


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